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東北大學(xué)文法學(xué)院教授高進等人指出，從公共管理學(xué)視角審視，小縣體制的弊端主要體現(xiàn)在三個方面：一是規(guī)模不經(jīng)濟導(dǎo)致公共服務(wù)供給效率低下，縣域公共產(chǎn)品難以實現(xiàn)集約化、專業(yè)化供給；二是行政管理鏈條冗長導(dǎo)致行政效能不高，科層制條塊分割、機構(gòu)臃腫問題突出；三是財政管理規(guī)模狹小導(dǎo)致財力保障不足，公共服務(wù)和發(fā)展建設(shè)缺乏可持續(xù)投入。因此，優(yōu)化行政管理已成為破解小縣治理困境的必由之路。

其中，撤縣并縣是指將人口規(guī)模較小、經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的縣與周邊縣(市)合并，以擴大行政區(qū)劃范圍，整合資源要素，增強區(qū)域發(fā)展能力。大部制改革則是在保持現(xiàn)有建制的基礎(chǔ)上，通過一系列的裁撤、合并、重構(gòu)、調(diào)整，避免政府機構(gòu)重疊、職能交叉、多頭管理、權(quán)能沖突等弊端，對縣級機構(gòu)進行大幅度整合，變“小而全”為 “大而精”，以理順部門職責(zé)關(guān)系，提高行政效能，降低運行成本。

就此，高進等人指出，撤縣并縣改革雖然尚未在實踐中全面推開，但通過并縣擴大管轄規(guī)模、追求規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)已成為基層政府改革的重要訴求。規(guī)模經(jīng)濟訴求背后反映的是規(guī)模擴張與效率提升的內(nèi)在邏輯。其中，撤縣并縣改革能夠減少管理層級、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)已成為學(xué)界和政策界的共識。撤縣并縣所倡導(dǎo)的組織扁平化，源于精簡高效的價值訴求，也符合組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的發(fā)展趨勢。通過撤縣并縣減少管理層級、裁減冗余機構(gòu)、建立扁平化組織架構(gòu)，有利于提高組織運行效率，降低管理成本。撤縣并縣改革還有利于擴大縣域政府管轄范圍，通過規(guī)模擴張發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)是撤縣并縣的應(yīng)有之義。通過撤縣并縣擴大管轄區(qū)域，縣域人口和面積規(guī)模將顯著增加，行政管理的平均成本隨之降低，規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)凸顯等。

撤縣并縣的局限性在于，公共服務(wù)供給面臨著“服務(wù)人員少、服務(wù)對象多、服務(wù)事項廣”的困境。行政區(qū)劃調(diào)整會對公共服務(wù)的空間可達性產(chǎn)生負面影響，導(dǎo)致服務(wù)供給在地理覆蓋上的不平衡加劇。行政邊界的擴大在增加公共服務(wù)供給總量的同時，也帶來了公共服務(wù)響應(yīng)及時性和精準性的下降。另外，行政區(qū)劃調(diào)整不僅是對行政邊界的重塑，更是對權(quán)力配置、資源分配的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，由此引發(fā)的利益格局變遷不容忽視。因而撤縣并縣帶來了縣域利益格局的深刻調(diào)整。部門間利益博弈加劇的深層原因是行政區(qū)劃調(diào)整帶來的資源重新配置格局的不確定性。

大部制改革的局限性在于，盡管其改革的初衷是打破“條塊分割”，但實踐中“塊塊合并”后的部門與“條條”職能部門的隸屬關(guān)系仍不夠清晰，條塊矛盾依然存在，責(zé)任邊界也較為模糊。權(quán)責(zé)失衡問題折射出大部制改革在厘清條塊關(guān)系方面的局限。大部制改革通過部門的橫向整合，有助于突破原有的科層分割模式，但在縱向隸屬關(guān)系中，條線職能部門仍保留一定的自主性，其與大部門之間的責(zé)權(quán)邊界不夠清晰，容易引發(fā)條塊矛盾。大部制部門與條線部門權(quán)責(zé)失衡，其根源在于部門整合重構(gòu)了原有的分工格局，但在縱向隸屬關(guān)系中，功能定位不夠準確，責(zé)任歸屬不夠明晰，導(dǎo)致部門間扯皮推諉等時有發(fā)生。

高進等人表示，由此可見，人口小縣改革在組織結(jié)構(gòu)調(diào)整中面臨著扁平化與垂直化的兩難抉擇。因而，組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化需在“放管服”中尋求平衡，既要發(fā)揮上級政府的宏觀指導(dǎo)作用，又要防止對基層“一刀切”，應(yīng)根據(jù)不同地方的實際，因地制宜地確定扁平化和垂直化的合理邊界，在精簡機構(gòu)、優(yōu)化職能中統(tǒng)籌好集權(quán)與分權(quán)、控制與放手的關(guān)系。

文章建議，人口小縣改革沒有放之四海而皆準的路徑，關(guān)鍵要堅持因地制宜、分類指導(dǎo)、科學(xué)選擇。對地理位置相近、資源稟賦相似、發(fā)展水平相當(dāng)?shù)目h，可考慮撤縣并縣，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)；在部門職能交叉、基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)聯(lián)度高的領(lǐng)域，可嘗試大部制改革，強化綜合管理；在區(qū)位優(yōu)勢獨特、發(fā)展特色鮮明的縣，可探索特色縣建設(shè)，因縣制宜、錯位發(fā)展。同時，還要統(tǒng)籌縣情、省情差異，將人口小縣改革納入?yún)^(qū)域發(fā)展大局統(tǒng)籌謀劃等。

另外，人口小縣改革涉及面廣、鏈條長，僅靠單兵突進難以奏效，必須統(tǒng)籌兼顧、綜合施策。就改革領(lǐng)域而言，綜合集成至少涵蓋三個方面：一是統(tǒng)籌行政區(qū)劃、行政層級、機構(gòu)設(shè)置等行政管理體制改革7777788888游戲特色，明晰職責(zé)邊界，打造法治政府、責(zé)任政府；二是統(tǒng)籌財稅、投資、土地等要素配置，深化財政體制改革，完善轉(zhuǎn)移支付制度，推進縣域資源優(yōu)化配置；三是統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃、公共服務(wù)、社會治理等領(lǐng)域的改革7777788888游戲特色，推進基本公共服務(wù)標(biāo)準化、均等化，提升社會治理水平。

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